Cải cách hành chánh
dưới thời vua Minh Mệnh

Hồ Bạch Thảo

Dưới thời Gia Long đất nước được chia thành dinh, trấn, và tổng trấn. Từ Quảng Trị ra Bắc chia thành 2 dinh trực lệ, 3 trấn cận kỳ, và 11 trấn còn lại do tổng trấn Bắc Thành coi ; như vậy gồm có 1 tổng trấn và 16 dinh, trấn. Quốc Sử Di Biên chép :

Năm Quí Hợi, Gia Long thứ 2 [1803], các đơn vị hành chánh từ kinh đô Huế ra đến miền Bắc được xếp đặt như sau : 2 dinh trực lệ đô thành : Quảng Trị, Quảng Bình ; 3 trấn cận kỳ : Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh Bình. Tổng trấn Bắc Thành thống lãnh 11 trấn : Hải Dương, Sơn Nam, Nam Ðịnh, Sơn Tây, Bắc Ninh, Quảng Yên, Lạng Sơn, Thái Nguyên, Cao Bằng, Tuyên Quang, Hưng Hóa. ¹

Ðến đời Minh Mệnh, nhà vua muốn cai trị trực tiếp, không đặt chức tổng trấn làm trung gian ; nhưng lúc mới lên ngôi thế lực của hai tổng trấn Lê Văn Duyệt và Lê Chất tại Gia Ðịnh thành và Bắc Thành còn mạnh, nên vẫn e dè. Ðến lúc nắm vững được uy quyền, tại miền bắc vua thường làm việc thẳng với các trấn mà không thông qua tổng trấn, nên tổng trấn Lê Chất tự biết địa vị bị lung lay, bèn xin về hưu vào năm Minh Mệnh thứ 7 [1826]. Trước đó, nhân dịp yến tiệc, tổng trấn Lê Chất gián tiếp tâm sự về địa vị suy yếu mình, bằng cách nói đùa với các quan dưới quyền về vị trí lông mày trên khuôn mặt như sau :

“ Trên mặt con người ta có tam thần là mắt, mũi, và miệng, mỗi thứ đều có công việc riêng ; nên chê lông mày vô dụng mà lại ở địa vị cao. Giả sử cạo sạch lông mày đi, thì khuôn mặt sẽ ra sao ? ” ².

Sau khi Lê Chất từ chức, phó tổng trấn Trương Văn Minh lên thay thế, nhưng chỉ một năm sau [1829] thì bị tội bị phạt sung quân ; rồi phó tổng trấn Phạm Văn Thúy tạm quyền cho đến khi chức tổng trấn Bắc Thành bị dẹp bỏ.

Nhân việc bãi tổng trấn Bắc Thành, nhà vua tham khảo cơ cấu chính quyền nhà Thanh để cải cách hành chánh ; nội dung dùng chức tổng đốc coi tỉnh lớn do 2, 3 tỉnh nhỏ gộp lại ; riêng tỉnh nhỏ do do tuần phủ trông coi. Việc cải cách được thi hành khá cẩn trọng, giai đoạn đầu [1831] chỉ thực hiện từ tỉnh Quảng Trị ra bắc, riêng tại miền nam phải đợi sau khi tổng trấn Lê Văn Duyệt mất mới cho thi hành. Nhà vua lại giao cho triều đình hội họp, nêu ra 15 điều lợi trước khi ban hành :

Ngày mồng 7 tháng 9, năm Minh Mệnh thứ 12 [1831] bãi ty tổng trấn Bắc Thành, quyết định chia ra từng tỉnh, đặt chức quan. Trước đó nhà vua dụ rằng việc đặt quan dựng hàng rào để che chở, là việc chính trị lớn của triều đình, nhân thời đại mà ứng phó, cần hợp với thực tế kinh lý. Quốc gia ta, cơ sở bắt đầu từ phương nam, các trấn hạt đều đặt ty để chuyên lo; đến đời vua cha ta, Thế tổ Cao Hoàng đế, thống nhất xa thư ³ toàn nước Việt Nam ; các hạt lệ thuộc Bắc Thành gồm 11 trấn đất rộng việc phiền, nên lúc đại định đặc cách đặt một viên đại thần coi vùng này, lại phân đặt các tào ⁴ và trấn liên quan ; đó là do nhu cầu tạm thời trong giai đoạn.

Ngưỡng trông thánh minh mưu đồ việc xa xôi, ý cũng muốn chấn chỉnh, nhưng việc khai sáng mới bắt đầu, nên chưa rảnh rỗi ; nay Trẫm chỉ muốn kế thừa theo chí của người xưa. Nghĩ rằng địa phương này binh dân ngục tụng, tiền lương thuế khóa, thuộc loại phiền phồn, nên đặt ra từng hạt phân ty, để có sự chuyên trách. Nay các hạt thuộc miền Bắc như Quảng Trị, Quảng Bình, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh Bình…, cũng nên chia đặt cải định một lần, thì chức vụ và trách nhiệm không quá phiền, sự việc qui vào tiện lợi; như vậy mãi mãi không có mối tệ, vĩnh viễn yên ổn lâu dài ức vạn năm.

Nay các đình thần hãy tất tâm thương nghị, từ Quảng Trị ra phía bắc đến các trấn Bắc Thành, đáng chia từng hạt, đặt chức quan nên như thế nào ; cần bàn cho kỹ, rồi dâng tấu triệp để đợi chiếu chỉ thi hành.

Ðình thần bèn họp hội đồng thương nghị, phụng mệnh tra khảo : thời xưa ⁵ có phương bá, châu, mục ; tiếp xuống Hán, Ðường, Tống đặt quan chức phần lớn không giống nhau ; đến Minh, Thanh tham chước ngày thêm hoàn bị bèn phân ra thành các tỉnh ; có bố chánh (ty phiên), án sát (ty niết) phân nắm tài chánh, thuế, hình pháp ; lại có tuần phủ, tổng đốc thống trị. Trong những chức quan này, nhiệm vụ khinh trọng chế ngự lẫn nhau, lớn nhỏ ràng buộc lẫn nhau, là chính sách tốt cho việc giữ gìn trị an ; nếu theo đó mà thi hành có được 15 điều lợi :

1. Từ trước Bắc Thành có 11 trấn, coi tổng quát bởi một viên quan lớn, quyền quá to, không thể không có cái lo, đuôi quá lớn.

2. Từ trước tới nay việc binh và dân, do một viên quan lớn tại Bắc Thành đảm nhiệm rất khó khăn, từ nay những kẻ được giao trách nhiệm không đến nỗi quá nặng nề không gánh nổi.

3. Từ trước tới này quan Tào nhiều và phiền, từ nay dẹp chức này nên sự việc không trì trệ.

4. Từ trước đến nay từ thành chuyển vận đến các trấn, từ nay tại tỉnh có quan chuyên môn nên tiếp nhận trực tiếp.

5. Từ trước các trấn không có cơ quan thương biện, nay có ty chuyên môn,

6. Từ trước các quan tại trấn thường tránh nhường trách nhiệm, từ nay tổng đốc tuần phủ nắm tổng quát, bố chánh, án sát lãnh trách nhiệm cục bộ.

7. Từ trước tới nay quân tại Bắc Thành sai phái hoặc tầm nã, điều động mất hàng tuần hàng tháng ; nay địa phương có sức để chế ngự, trộm cướp có thể tiêu diệt kịp thời.

8. Từ trước tới nay việc lùng bắt tra xét khó khăn, từ nay biền binh đóng trong địa phương nên rành việc hơn.

9. Từ trước tới nay việc cất nhắc quản lý binh đinh đều do binh tào tại thành phụ trách ; nay bổ khuyết cất nhắc dễ trong việc sung ngạch.

10. Từ trước tiền lương do trấn, do thành ; từ nay việc chuyển vận không phiền phí.

11. Từ trước lương lính, dễ sinh bao mua ⁶ ; từ nay cấp phát tại hạt rất tiện lợi.

12. Từ trước nhân dân xin khiếu xét, đệ lên thành để phúc đáp ; từ nay tra xét tại chỗ, không phiền sự chuyển tống.

13. Từ trước văn án do thành đệ lên ; từ nay địa phương liệu biện xong, rồi đề đạt lên đầy đủ.

14. Từ trước các phủ huyện tùy loại án ⁷ mà nại cớ suy từ ; nay không còn lấy cớ để phế bỏ việc.

15. Từ trước tới nay phàm mọi việc đều do tại thành, nay có ty chuyên trách nên có thể đề ra chỗ giấu, phát hiện chỗ gian.

Nay xin bàn, căn cứ vào Bắc Thành và các hạt Bắc Kỳ ⁸ xét theo gần xa, lớn nhỏ chia ra từng hạt ; về quan chức xin đặt tổng đốc, bố chánh, án sát, cùng lãnh binh ; mỗi chức có một chuyên trách; còn các quan tổng trấn thành, các tào, cùng trấn thủ, hiệp trấn, tham hiệp nên bỏ. ⁹

Sau đó quyết định chia đất từ Quảng Trị ra Bắc thành 9 tỉnh lớn (hạt) cai quản 18 tỉnh, thông thường mỗi tỉnh lớn bằng 2 tỉnh cũ gộp lại, riêng tỉnh Sơn Hưng Tuyên do 3 tỉnh cũ gộp lại, còn tỉnh Thanh Hóa thì y như cũ ; lấy phần đất phía bắc tỉnh Nghệ An đặt thêm tỉnh Hà Tĩnh, đổi trấn Sơn Nam thành 2 tỉnh Hà Nội và Hưng Yên :

Nay sửa định địa phận từng hạt, từ Quảng Trị ra bắc đến các trấn tại Bắc Thành, chia làm 9 tỉnh [lớn]:

- Thứ nhất Bình Trị [Quảng Bình, Quảng Trị]

- Thứ 2 An Tĩnh [Nghệ An, Hà Tĩnh]

- Thứ 3 Thanh Hóa

- Thứ 4 Hà Ninh ¹⁰ [Hà Nội, Ninh Bình]

- Thứ 5 Yên Ðịnh ¹¹ [Nam Ðịnh, Hưng Yên]

- Thứ 6 Hải Yên ¹² [Hải Dương, Quảng Yên]

- Thứ 7 Sơn Hưng Tuyên ¹³ [Sơn Tây, Hưng Hóa, Tuyên Quang]

- Thứ 8 Ninh Thái ¹⁴ [Bắc Ninh, Thái Nguyên]

- Thứ 9 Lạng Bình ¹⁵ [Lạng Sơn, Cao Bằng] ¹⁶

Trong 9 tỉnh lớn, ngoại trừ Lạng Sơn sát biên giới Việt Hoa được đặt riêng một viên thượng thư cai trị, 8 tỉnh khác đều do tổng đốc trông coi. Dưới quyền tổng đốc có tuần phủ coi tỉnh nhỏ, ngoài ra có bố chánh, án sát, lãnh binh phụ giúp. Ví như tại tỉnh lớn Bình Trị, gồm 2 tỉnh nhỏ Quảng Trị và Quảng Bình ; nhiệm vụ tổng đốc Nguyễn Văn Trường lúc bấy giờ là cai trị quân dân, cầm đầu các quan văn võ, khảo hạch các quan lại, sửa sang bờ cõi trong tỉnh ; ngoài ra tổng đốc Nguyễn Văn Trường còn có nhiệm vụ chuyên coi tỉnh Quảng Bình, kiêm quản tỉnh Quảng Trị, nên còn gọi viên tổng đốc này là chuyên hạt Quảng Bình, kiêm hạt Quảng Trị. Riêng tuần phủ Quảng Trị Trần Danh Bưu thì chuyên hạt Quảng Trị mà thôi, nhiệm vụ chung vỗ về yên dân, coi giữ các việc chính trị giáo dục. Phần vụ các ty chuyên môn như : bố chánh coi về thuế khóa tài chính toàn hạt ; án sát coi kiện tụng hình án, thanh tra các quan, chấn hưng phong hóa và lo về việc bưu chính dịch trạm trong địa phương ; riêng lãnh binh thi coi về an ninh, quân sự.

Xét ra đây là một cuộc cải cách lớn thay đổi cơ chế tại cấp tỉnh, bỏ chức tổng trấn là cơ quan trung gian, nhà vua ban hành trực trị ; không còn mối lo “cái đuôi lấn át cái đầu”, thực hiện những điều căn bản của chế độ quân chủ chuyên chế. Tuy trước khi ban bố triều đình đã đề ra 15 điều lợi được đề cập ở trên ; nhưng cần phải đợi trải qua thực hành, căn cứ vào sự kiện lịch sử, rút ra được những ưu khuyết điểm sau đây :

- Ngoài việc phân chia quyền hạn, trách nhiệm ; các chức tổng đốc, tuần phủ, bố chánh, án sát còn đóng vai trò ràng buộc, kiểm soát lẫn nhau. Một khi nhà vua ban chỉ dụ xuống địa phương thường gửi cho 2 giới chức tổng đốc, tuần phủ ; ngược lại tổng đốc, tuần phủ cũng có quyền tâu thẳng lên vua. Như vậy triều đình có thể kiểm soát từ hai nguồn báo cáo ; không nói đến việc các quan bố chánh, án sát, lãnh binh còn có thể báo cáo về các bộ liên hệ. Như vậy triều đình có được những cặp mắt nhìn xuống địa phương tỉnh rõ ràng hơn, và ý kiến từ nhiều nguồn cũng giúp cho triểu đình có quyết định tương đối đúng đắn hơn.

- Dẹp bỏ tổng trấn, cơ quan trung gian, nên công việc được giải quyết nhanh chóng hơn. Ví như các vụ án trước đây, trấn và tổng trấn thường đùn đẩy cho nhau, khiến các tù phạm bị nhốt lâu ngày không được xét xử ; sau khi cải cách, cấp tỉnh làm việc thẳng với triều đình nên được giải quyết nhanh hơn.

- Ðường giao thông được cải tiến. Bởi nhu cầu liên lạc với triều đình, nên các tỉnh nằm xa đường quốc lộ nam bắc như Hưng Hóa, Nam Ðịnh vv... đường sá được cải tạo tốt hơn :

Ðường khai báo trong hạt thông suốt, có trạm xe, dùng ngựa long phi hoặc lính lệ truyền văn thư, trang bị chuông treo làm hiệu lệnh ; theo chế độ có : khẩn hành, khẩn thường hành, hoãn hành ; phẩm chất nghi thức hoàn bị. ¹⁷

- Về bưu chính, trước kia cả nước có 100 trạm, sau khi cải cách đặt thêm 33 trạm. Dùng ống hiệu để chở văn thư, di chuyển bằng ngựa trạm ; tỉnh lớn như Gia Ðịnh sử dụng 300 ống, tỉnh nhỏ như Hà Tĩnh sử dụng 150 ống ¹⁸.

- Về phương diện quân sự, tỉnh hạt mới dưới quyền Tổng đốc có binh lực lớn hơn tỉnh cũ, khoảng tương đương với 1 lữ đoàn hiện nay. Nên ngoài việc bảo đảm an ninh trong tỉnh, lúc hữu sự các tỉnh có đủ lực lượng lập thành chiến đoàn riêng, đi cứu viện các tỉnh khác. Ví như trong cuộc nổi dậy của Nông Văn Vân tại Cao Bằng [1833-1835] các tổng đốc Sơn Hưng Tuyên Lê Văn Ðức, tổng đốc Hải Yên Nguyễn Công Trứ, tổng đốc An Tĩnh Tạ Quang Cự đều mang quân đi đánh dẹp. Riêng cánh quân của tổng đốc Hải Yên Nguyễn Công Trứ tham gia chiến dịch 4 lần : 2 lần ngược dòng sông Lô, sông Gầm lên Tuyên Quang, Bảo Lạc ; 1 lần tiến theo hướng Lạng Sơn, Cao Bằng ; lại 1 lần khác tiến theo hướng Thái Nguyên, Cao Bằng ¹⁹ để cuối cùng dẹp tan cuộc nổi dậy của Nông Văn Vân.

- Về nhược điểm, thấy được trong các cuộc hành quân lớn cần điều động các vị tổng đốc, để đối phó với những vấn đề trọng đại như cuộc nổi dậy của Lê Duy Lương tại Ninh Bình [1833], hoặc Nông Văn Vân tại Tuyên Quang, Cao Bằng [1833-1835] ; các vị tổng đốc ngang quyền với nhau, không có thống lãnh chỉ huy chung, nên thiếu sự phối hợp, khiến công việc chậm hoàn thành. Triều đình cũng hiểu điều đó, nên trong một vài trường hợp, thường cử một viên đại thần thống suất, được gọi là khâm mệnh ; tuy nhiên các tổng đốc dưới quyền không nằm trong biên chế chặt chẽ với Khâm mệnh đại thần, nên vấn đề phối hợp chỉ huy cũng không mấy hiệu quả.