Biểu giá những ích lợi công cộng

Góc nhìn kỹ sư

ĐẶNG Đình Cung

Kỹ sư tư vấn

Người ta gọi ích lợi công cộng (public utility) những sản phẩm hay dịch vụ như gạo, nước, năng lượng, y tế, giáo dục cơ sở, vệ sinh công cộng, bảo vệ môi trường,... mà người dân coi là thiết yếu. Vì tính thiết yếu đó mà mọi chính phủ đều quan tâm đến việc những ích lợi công cộng được cung cấp đầy đủ và được bán với giá phải chăng. Chính phủ có thể ủy quyền cung cấp cho những xí nghiệp ngoài quốc doanh nhưng lúc nào cũng phải chỉ huy lượng cung cấp và giá bán. Nhiều chính quyền đã bị lật đổ vì không hoàn thành sứ mệnh này.

Trong những bài trướcⁱ, chúng tôi bàn về điện lực vì lý thuyết kinh tế vi mô của ngành này ít phức tạp hơn các ngành khác, được nghiên cứu trước nhất và đã được khai triển thành công sang các ngành ích lợi công cộng khác. Trong bài này chúng tôi tiếp tục bàn về giá điện, đặc biệt về phương pháp tính giá biểu điện. Tính thế nào để ngành điện phát triển bền vững ⁱⁱ ?

Năm ngoái, do thời tiết đỡ khắc nghiệt, nhờ một số xí nghiệp điện đã cải thiện quy trình vận hành và nhờ một số cơ sở sản xuất điện đã được hoàn tất và đưa vào sản xuất nên tình trạng cắt điện ‒ mất điện bớt trầm trọng hơn những năm trước. Thêm vào đó, chính phủ đã cho phép tăng giá điện khoảng 15 %, xấp xỉ theo tỷ số lạm phát, chứ không tăng đến 35 % như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đã đòi. Rất có thể quyết định này đã tránh cho các đô thị rối loạn nhưng vẫn chưa giải quyết được tình trạng EVN lỗ vốn.

Giá thị trường và giá thành

Ích lợi công cộng không có giá thị trường

EVN biện luận phải tăng giá điện vì giá bán thấp hơn giá thị trường. Thực vậy, giá bán điện ở Việt Nam là hơn 1.000 VNĐ/kWh một chút trong khi ở Pháp, nơi giá điện thuộc loại thấp nhất Âu Châu, giá bán là 14 c$/kWh, nghĩa là khoảng 4.000 VNĐ/kWhⁱⁱⁱ. Nhưng dùng giá bán đó làm quy chiếu để định giá bán của mình là không đúng vì giá điện ở Pháp, hay ở nước nào chăng nữa, đâu phải là giá thị trường ở Việt Nam.

(a) Ngoài những xí nghiệp lớn như một khu công nghiệp, một nhà máy lớn, một hợp tác xã,... đại đa số khách hàng của một xí nghiệp ích lợi công cộng không có khả năng thương lượng (bargaining power). Nguyên do là chi phí về mỗi ích lợi công cộng chỉ là một phần ngân sách của họ nên họ không thể bỏ thì giờ nghiên cứu hợp đồng để thương lượng hay gia tăng khả năng thương lượng. Nhưng nguyên do chính là cán cân thương lượng không công bằng vì khách hàng quá nhỏ bé so với một xí nghiệp cung cấp ích lợi công cộng.

(b) Trong ngắn hạn (short range), nhu cầu ích lợi công cộng không đàn hồi theo biến chuyển của giá. Khi giá điện tăng thì một gia đình vẫn phải bật đèn và vặn quạt để sinh hoạt. Nếu tăng nhiều thì cũng vẫn phải mua điện để con cái tiếp tục có đèn sáng và quạt mát mà ôn bài. Điện dùng cho sản xuất thì cũng không có đàn hồi. Một khi đã xây một cơ sở sản xuất kinh doanh thì đắt tới đâu cũng phải mua để tiếp tục hoạt động.

(c) Hạ tầng sản xuất và chuyền tải một ích lợi công cộng là những điểm độc quyền tự nhiên. Hậu quả là hai bên, bên mua cũng như bên bán, đều gắn bó với nhau. Bên mua không thể chọn bên bán với giá bán rẻ nhất. Ngược lại, bên bán không thể mở rộng vùng thị trường (merchandizing area) nếu có thừa công suất.

Giá thị trường là kết quả của một thỏa thuận giữa bên mua và bên bán : giá mà bên mua sẵn sàng trả và bên bán sẵn sàng nhận bán hay, ngược lại, giá mà bên bán sẵn sàng bán và bên mua sẵn sàng nhận mua. Khi mà hai bên không thể chọn đối tác và một bên có khả năng tùy tiện áp đặt giá của mình thì không thể nói là có một thị trường và, suy ra, không thể có một giá thị trường.

Giá thành là nhân tố điều khiển kinh doanh

Khi kinh doanh thì phải biết giá thành của mình. Một xí nghiệp có giá bán cao hơn giá thành thì sẽ có lãi. Ngược lại, một xí nghiệp có giá bán thấp hơn giá thành thì sẽ chịu lỗ. Một xí nghiệp lỗ liên tục thì một ngày nào đó sẽ bị giải thể. Vậy, nếu muốn phát triển bền vững một xí nghiệp phải có giá thành thấp hơn giá bán. Một xí nghiệp thuộc khối xí nghiệp ích lợi công cộng cũng không thể tự miễn tuân theo định luật này. Một xí nghiệp luôn luôn so sánh giá thành của mình với giá thành của đối thủ cạnh tranh. Nếu giá thành của hai đối thủ cạnh tranh khác nhau thì đối thủ có giá thành thấp có thể giảm giá bán đễ dàng hơn để gia tăng thị phần của mình. Dù không có chiến tranh giá (price war) thì bên có giá thành thấp sẽ tích lũy nhiều lãi hơn bên có giá thành cao và có thể dùng lãi đó để đầu tư vào những dự án nhằm chiếm thị phần của đối thủ. Để có thể phát triển bền vững thì giá bán bắt buộc phải bằng hay cao hơn giá thành và nếu chính phủ áp đặt giá bán thấp hơn giá thành thì chính phủ phải bù lỗ để tránh cho những xí nghiệp liên quan đi tới phá sản.

Mọi quốc gia đều tranh nhau thu hút vốn đầu tư từ các nước khác. Khi quyết định đầu tư thì giá thành là một tiêu chuẩn chọn lựa của các xí nghiệp đa quốc gia (multinational company). Họ sẽ chọn nước nào họ có thể sản xuất với giá thành thấp nhất. Lương nhân công và giá nguyên liệu là hai nhân tố quan trọng của giá thành nhưng giá các ích lợi công cộng cũng là nhân tố của giá thành. Nếu một xí nghiệp đa quốc gia phải mua đắt điện nước, trả lộ phí cao, đóng nhiều bảo hiểm y tế, đào tạo nhiều nhân lực hay trả nhiều thuế đào tạo (training tax),... thì giá thành sản phẩm của họ sẽ cao và họ sẽ chọn đầu tư vào nước khác.

Nếu điều kiện tự nhiện và cơ cấu kinh tế cho phép sản xuất những ích lợi công cộng với giá thành rẻ thì tại sao chúng ta lại không lợi dụng để bán chúng với giá tương xứng với giá thành thấp đó để người dân sung sướng và để thu hút đầu tư nước ngoài ? Ngược lại, nếu điều kiện tự nhiện và cơ cấu kinh tế nước ta bắt buộc phải sản xuất những ích lợi công cộng với giá thành cao hơn các nước khác thì chính phủ có thể trợ giá để duy trì ổn định chính trị và thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Nhưng chính phủ có thể trợ giá đến đâu và bao lâu trước khi phá sản ? Để tránh tai họa này thì giá bán nhất thiết phải bằng giá thành. Nếu giá những ích lợi công cộng hiện nay thấp hơn giá thành thì phải tuần tự tăng giá theo một nhịp nào đó phù hợp với nhu cầu ổn định chính trị để giá bán và giá thành mau chóng bằng nhau^iv. Điều này không miễn mỗi xí nghiệp ích lợi công cộng liên tục phải cải thiện chất lượng để liên tục giảm giá thành.

Quy tắc thiết lập biểu giá

   
Như viết ở phần trên, chỉ có những xí nghiệp lớn mới có khả năng thương lượng. Nếu các xí nghiệp đó có nhu cầu mua thay vì tự sản xuất một ích lợi công cộng thì có thể thương lượng với các xí nghiệp cung cấp ích lợi đó trên cở sở cơ cấu giá thành của ích lợi muốn mua. Còn những đối tác khác, hộ gia đình và xí nghiệp vừa và nhỏ (mà sau đây chúng tôi gọi tắt là xí nghiệp), không có khả năng thương lượng thì phải có biểu giá và việc thiết lập những biểu giá đó phải theo một số quy tắc. Theo lý thuyết kinh tế nếu giá bán khác với giá thành thì sẽ có ít nhất một đối tác lãng phí ít nhất một nhân tố kinh tế và ích lợi kinh tế vĩ mô sẽ không còn tối ưu nữa. Tuy nhiên, giá bán cho mỗi đối tác kinh tế hay thành phần kinh tế có thể khác nhau miễn là tôn trọng quy tắc chung, tổng giá bán một ích lợi công cộng (mà sau đây chúng tôi gọi tắt là giá bán) phải bằng tổng số giá thành của tất cả các cơ sở cung cấp ích lợi đó (mà sau đây chúng tôi gọi tắt là giá thành).

Quy tắc đó và bốn quy tắc sau đây sẽ làm cho ích lợi kinh tế vĩ mô không còn tối ưu nữa. Nhưng sai lệch so với tối ưu lý tưởng không đáng kể mà lại làm cho biểu giá dễ khả thi.

1. Quy tắc biểu giá duy nhất cho toàn lãnh thổ quốc gia

Giá thành một đơn vị sản phẩm hay dịch vụ được cung cấp ở một nơi xa cao hơn giá thành đơn vị ấy ở nơi sản xuất vì phải tính thêm chi phí chuyển tải từ nơi sản xuất đến nơi tiêu thụ. Nếu theo đúng nguyên tắc giá bán phải bằng giá thành trình bày ở phần trên thì giá bán ở một nơi xa các cơ sở sản xuất phải đắt hơn giá bán ở ngay bên cạnh nơi sản xuất. Hậu quả sẽ là dân chúng và các xí nghiệp sẽ tập trung gần các nơi sản xuất và bỏ trống những vùng lãnh thổ khác. Để tránh tình trạng này, chính phủ phải có chính sách biểu giá đồng đều trên toàn lãnh thổ quốc gia. Điều này bao hàm giá bán một đơn vị ích lợi công cộng trên toàn lãnh thổ quốc gia phải là giá thành trung bình trên cả nước, chi phí sản xuất ở tất cả các cơ sở sản xuất cộng với chi phí chuyền tải đến khắp nơi tiêu thụ. Như vậy có nghĩa là giá bán một đơn vị ích lợi công cộng cung cấp ở một nơi rất xa cũng phải bằng giá bán một đơn vị cung cấp ở ngay bên cạnh một cơ sở sản xuất.

2. Quy tắc khuyến khích tiết kiệm

Bắt đầu từ một ngưỡng tiêu thụ nào đó thì một ích lợi công cộng không còn là một sản phẩm hay dịch vụ thiết yếu nữa và chính phủ không còn trách nhiệm thỏa mãn những nhu cầu đó.

1. Như viết ở phần trên, vì phải phát triển bền vững, giá bán một ích lợi công cộng phải bằng hay cao hơn giá thành. Như thế dù lượng tiêu thụ lớn đến mấy chăng nữa thì các xí nghiệp ích lợi công cộng cũng vẫn tiếp tục cung cấp mà không bị lỗ.

2. Giá thành có thể biến đổi theo thời điểm sản xuất. Có nhiều ích lợi công cộng, như điện, không thể tích trữ được và phải sản xuất chúng ở lúc có nhu cầu. Khi sản xuất ở cao điểm nhu cầu thì giá thành sẽ cao vì phải dùng đến những thiết bị có hiệu suất kém. Để bù lại hiệu suất kém đó thì giá bán phải cao hơn một cách tương ứng. Ở thấp điểm nhu cầu thì có nhiều thiết bị sản xuất không cần dùng đến. Để tận dụng chúng thì giá bán phải thấp hơn giá thành để khuyến khích người tiêu dùng chuyển nhu cầu từ cao điểm sang thấp điểm. Đây là chính sách gọi là "san bằng nhu cầu" dùng giá bán thay vì dùng pháp quy^v.

3. Để làm nản những hành vi lãng phí thì chính phủ có thể tăng giá bán cao hơn giá thành khi một đối tác vượt một ngưỡng tiêu thụ nào đó được coi là nhu cầu tới hạn. Sai biệt giữa giá bán và giá thành là quyết định chiến lược của chính phủ và chỉ được dùng để đầu tư gia tăng khả năng cung cấp của ích lợi công cộng đó chứ không được dùng cho ích lợi công cộng khác hay việc khác.

3. Quy tắc tái phân bố thu nhập

Cũng như biểu thuế, biểu giá những ích lợi công cộng là những công cụ một chính phủ dùng để tái phân bố thu nhập (income redistibution). Người giầu trả đắt hơn giá thành để bù lỗ của các xí nghiệp ích lợi công cộng khi người nghèo mua với giá rẻ hơn giá thành. Chính sách này cũng khuyến khích người tiêu dùng tiết kiệm : càng tiêu thụ nhiều thì càng phải trả đắt. Quy-tắc này đi ngược với quy-tắc "càng mua nhiều thì càng trả rẻ" của những xí nghiệp không thuộc khối ích lợi công cộng.

Chúng tôi xin minh họa bằng một thí dụ.

Một quốc gia nọ có 20 triệu hộ tiêu thụ tổng cộng 40,0 TWh^vi điện mỗi năm, trong đó có 16 triệu hộ, thuộc diện nghèo, mỗi hộ tiêu thụ dưới 545 kWh mỗi năm, tổng cộng 8,0 TWh mỗi năm và 4 triệu hộ, thuộc diện giầu, mỗi hộ tiêu thụ trên 545 kWh mỗi năm, tổng cộng 32,0 TWh mỗi năm. Giá thành trung bình của điện là 4.000 VNĐ/kWh. Để tái phân bố thu nhập, chính phủ quốc gia đó quyết định mỗi hộ trả một nửa giá thành trung bình (2.000 VNĐ/kWh) lượng điện tiêu thụ tới ngưỡng tới hạn 545 kWh mỗi năm và thâm hụt sẽ được bù lại bằng giá điện đắt hơn giá thành cho những lượng điện một hộ tiêu thụ vượt trên ngưỡng đó. Với những số liệu đó thì các xí nghiệp cung cấp điện quốc gia mỗi năm bán 10,2 TWh với giá 2.000 VNĐ/kWh và 29,8 TWh với giá 4.682 VNĐ/kWh. Không những biểu giá này tái phân bố thu nhập mà còn khuyến khích các hộ gia đình tiết kiệm điện. Bạn đọc có thể tính theo đó một biểu giá với nhiều bậc giá hơn và với những số liệu của EVN mà chúng tôi không có.

4. Quy tắc biểu giá duy nhất cho tất cả các xí nghiệp

Theo lý thuyết kinh tế thì tối ưu kinh tế sẽ đạt khi tất cả những đối tác đều trả cùng một giá. Trên nguyên tắc thì tất cả các xí nghiệp và tất cả các hộ gia đình đều phải có chung một biểu giá. Trừ những trường hợp giám đốc không có kỹ năng quản lý hay giám đốc một cơ sở quốc doanh vô trách nhiệm, một xí nghiệp bao giờ cũng cố gắng tiết kiệm kể cả tiết kiệm những ích lợi công cộng. Vậy, đối với các xí nghiệp thì chỉ cần áp dụng quy tắc "biểu giá duy nhất cho toàn lãnh thổ quốc gia" chứ không cần áp dụng quy tắc "khuyến khích tiết kiệm" và cũng không nên áp dụng quy tắc "tái phân bố thu nhập" kể ở phần trên.

Vì khí hậu và tỷ lệ cao của thủy điện trong tổng sản lượng điện ở nước ta làm cho việc cung cấp điện vào mùa hạn rất tốn kém, chúng tôi xin đề nghị phân biệt giá điện giữa mùa hạn và mùa lũ. Giá điện mùa hạn cao hơn giá mùa lũ sẽ khuyến khích các xí nghiệp chuyển hoạt động từ mùa hạn sang mùa lũ nếu, trên phương diện kinh tế  kỹ thuật, việc này có thể thực hiện được.

Nhận xét về biểu giá của EVN

Điều làm chúng tôi ấn tượng nhất là biểu giá của EVN rất phức tạp^vii.

Nếu chính phủ muốn ưu đãi (vì lợi ích quốc phòng, lợi ích lâu dài của quốc gia,...) hay ngược đãi (vì sản phẩm xa xỉ, phải nhập khẩu,...) một ngành kinh tế hay một xí nghiệp thì phải áp dụng một công cụ trợ giúp xí nghiệp khác, tỷ dụ như gia công nghiên cứu khoa học kỹ thuật, tư vấn về thị trường xuất khẩu,... Nếu can thiệp bằng biểu giá thì sẽ làm mất một điều kiện của tối ưu kinh tế vi mô. Nếu, vì một lý do nào đó (mà chúng tôi không nhất thiết tán thành), chính phủ muốn ưu đãi hay ngược đãi một giai cấp xã hội thì phải trợ cấp hay đánh thuế mỗi hộ bằng một số tiền cố định. Can thiệp bằng biểu giá ích lợi công cộng là vi phạm đến công bằng đối xử với công dân và tạo ra một nguồn tham nhũng tiềm tàng : một người thuộc thành phần không được ưu đãi sẽ tìm cách chuyển sang một thành phần khác được ưu đãi và một người thuộc thành phần được ưu đãi ít sẽ tìm cách chuyển sang một thành phần khác được ưu đãi nhiều hơn.

Nếu áp dụng những quy tắc thiết lập biểu giá ở phần trên thì chỉ có hai loại biểu giá : một cho các xí nghiệp và một cho các hộ gia đình. Đối với các xí nghiệp thì biểu giá điện có thể có giá cho giờ thường, giờ cao điểm, giờ thấp điểm, mùa hạn và mùa lũ, tổng cộng sáu giá điện. Đối với các hộ gia đình thì mỗi bậc giá có thể có giá cho giờ thường, giờ cao điểm, giờ thấp điểm mà không cần phải làm phức tạp với giá cho mùa hạn và mùa lũ, tổng cộng ba giá cho mỗi bậc tới hạn tiêu thụ điện. Đối với những hộ nông dân hay sản xuất kinh doanh cá thể thì tự do chọn trả tiền điện theo biểu giá xí nghiệp, biểu giá hộ gia đình hay mua riêng điện cho sinh hoạt gia đình và cho sản xuất kinh doanh tùy lợi ích cá nhân của mỗi hộ.

Trong biểu giá bán lẻ điện sinh hoạt, EVN có một giá cho hộ nghèo và thu nhập thấp. Ngoài ra, chính phủ trợ cấp 30.000 VNĐ cho những hộ nghèo^viii. Chính sách này có vẻ hào phóng nhưng bất khả thi. Lý do là phải làm một thủ tục hành chính thì mới được ưu đãi đó. Ở tất cả các nước, giầu hay nghèo, dân chủ hay độc tài, một thủ tục hành chính là một nguồn tham nhũng tiềm tàng và Việt Nam không phải là một ngoại lệ. Trừ khi nghèo hết sức và nhất thiết phải cần đến điện thì người ta mới thực hiện thủ tục để xin một số tiền nhỏ mọn (khoảng năm cân gạo) của chính phủ và hưởng giá điện đặc biệt thấp của EVN^ix. Vì muốn ưu đãi một thành phần xã hội mà không áp dụng những định luật kinh tế chính phủ đã tạo thêm một nguồn tham nhũng tiềm tàng và tạo ra một cơ hội để người dân xa lánh chính quyền. Giải pháp đúng là dựa trên lượng điện tiêu thụ ghi trên điện kế. Những hộ nghèo có ít thiết bị tiêu thụ điện và tiêu thụ ít điện. Chỉ cần đọc trên điện kế là biết ngay một cách khách quan hộ nào nghèo hộ nào giầu.

Khi đọc biểu giá để viết bài này chúng tôi sửng sốt khám phá EVN có biểu giá dựa trên tiêu thụ sau điện kế. Theo những người trong nước mà chúng tôi hỏi thì đây là giá xỉ EVN bán cho những cò điện và những người này bán lại cho các người nghèo phải ở trọ, làm mướn, cầy mướn... ở các chung cư, khu tập thể theo giá tùy hứng lẽ cốt nhiên là cao hơn rất nhiều so với giá chính thức ghi trên biểu giá EVN. Chúng tôi đặt câu hỏi ban giám đốc EVN thừa lệnh chính phủ một nước xã hội chủ nghĩa hay là lộng hành trong một xã hội vô trị ?

*****

Theo lý thuyết kinh tế vi mô thì chính phủ có thể dùng biểu giá thuế và biểu giá những sản phẩm và dịch vụ để điều khiển kinh tế thị trường. Người ta gọi hai phương pháp chỉ huy kinh tế này là kế hoạch hóa bằng thuế (planning by taxes) và kế hoạch hóa bằng giá (planning by prices). Tùy theo chính sách kinh tế ‒ xã hội, chính phủ dựa trên những định luật kinh tế vi mô để thiết lập những biểu thuế biểu giá đó và các đối tác kinh tế khác sẽ dùng chúng làm tham số để tự động tối ưu lợi ích riêng của họ. Cụ thể thì chính phủ có thể thực hiện chính sách kinh tế thị trường với định hướng xã hội chủ nghĩa, hay một chính sách kinh tế ‒ xã hội nào khác, bằng cách thiết lập thích đáng biểu giá thuế và biểu giá các ích lợi công cộng.

Đặng Đình Cung

i Nạn cắt điện, mất điện ở Việt Nam và Phương pháp điều chỉnh giá điện

ii Chúng tôi không trình bầy ở đây một công trình nghiên cứu cá nhân mà chỉ viết lại để cho hợp với thời sự ở Việt Nam những bài giảng về kinh tế vi mô chúng tôi đã ghi chép thời sinh viên. Ngoài những bài về định giá những ích lợi công cộng chúng tôi đã ghi chép, chúng tôi có tra khảo sách của Claude Abraham và Andre Thomas : "Microeconomie : Decisions Optimales dans l'Entreprise et dans la Nation", (Dunod, 1970). Bạn đọc có nhu cầu có thể tham khảo sách những mới hơn tỷ dụ như sách của Robert Pindyck và Daniel Rubinfeld : "Microeconomics : International Edition", (Pearson, 2008).

iii Dựa trên hóa đơn điện cuả tác giả.

iv Nghĩa vụ của một kỹ sư chỉ là giải đáp thích ứng những đòi hỏi thực tiễn của người dân. Chúng tôi xin được miễn tranh luận về lời kêu gọi "C'est moi ou la chienlit" (Chọn tôi hay chọn rối loạn) của tướng De Gaulle.

v Xin đề nghị bạn đọc tham khảo một thí dụ san bằng nhu cầu bằng pháp quy trong bài "San bằng nhu cầu để tạm giải quyết ùn tắc giao thông" đăng trên Thời báo Kinh tế Sài gòn ngày 17XI2011.

vi Một TWh là một triệu kWh.

vii Biểu giá bán điện thực hiện từ ngày 20/12/2011

viii Vẫn phải cắt điện luân phiên

ix Dân nghèo thành phố không mặn mà với giá điện thấp