Năm điều cải cách đột phá

Vũ Quang Việt

Lời nói đầu: Bài này đã được trình bày tại Hội thảo Hè 2013 tại Singapore. Nhìn lại, tình hình vẫn không khác gì những điều được viết ở đây. Hiến pháp sửa đổi năm 2013 vẫn nguyên như cũ. Sắp tới lại bàn về cải cách ở Đại hội Đảng lần thứ 12. Liệu Đảng Cộng sản VN có thể tự đổi mới được không hay phải đợi ngày bị nhân dân cho về hưu?

Bài này nêu ra một số thể hiện cụ thể về sự lạm quyền nhà nước ở Việt Nam hiện nay và các cải cách cần thiết để ngăn chặn đồng thời thiết lập cơ sở cho thời quá độ đi từ thể chế hiện nay lên một thể chế dân chủ hoàn chỉnh hơn trong tương lai.

Quyền điều hành doanh nghiệp, ngân hàng nhà nước và chi tiêu ngân sách quá tập trung vào người đứng đầu chính phủ
tất đưa đến lạm quyền và tranh giành quyền lực

Một nhà báo Mỹ khi viết về Việt Nam đã cho rằng để hiểu Việt Nam thì cứ hình dung thử về nước Mỹ khi mà Tổng thống Obama được quyền bổ nhiệm chủ tịch, tổng giám đốc của tất cả các công ty lớn ở Mỹ về điện thoại và nối mạng thông tin như ATT, Verison, Sprint Warner; về truyền thông như CBS, ABC, NBC về sản xuất xe hơi như General Motor, Ford; về khai thác dầu hỏa như ExxonMobil và Chevron; các ngân hàng như ChaseMorgan, Bank of America, v.v. Nếu Tổng thống Obama chỉ được thế thì quyền của ông ta còn kém xa Thủ tướng Việt Nam. Bởi vì quyền chi tiêu ngân sách của Tổng thống ở Mỹ bị hạn chế bởi ngân sách do Quốc hội biểu quyết thành Luật ngân sách. Tổng thống Mỹ phải tuân thủ luật, không được phép vi phạm. Ở Việt Nam thì khác hẳn, nghị quyết của Quốc hội chỉ nhằm biểu diễn rằng nước Việt Nam có bầu cử nhưng thực chất là các quan chức được cử ra để dân bầu (tất nhiên đó là quan chủ chứ không phải dân chủ), do đó mà Thủ tướng có thể chi vượt ngân sách đã được Quốc hội thông qua mà không bị coi là vi phạm luật, thậm chí chưa thấy bị Quốc hội phê phán. Và điều thực tế này đã xảy ra hàng năm, tỷ lệ chi ngân sách vượt mức Quốc hội quyết đã rất cao và còn đang tăng, từ 31% lên 42% trong khoảng thời gian 2007-2011. (Có thể dễ dàng lấy thông tin trên mạng và so sánh, thí dụ dự toán và quyết toán 2011¹).

Luật Ngân sách Việt Nam (Điều 23) còn viết rõ là Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phải “Tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.” Chưa kể, như mới đây, thủ tướng còn đề xuất Ngân hàng Nhà nước cho ngân sách “vay” cả dự trữ ngoại tệ, thực chất là đề nghị NHNN in tiền mua ngoại tệ và giao cho chính phủ tiêu. (Xem bài Về việc dùng “dự trữ ngoại tệ” của NHNN trên mặt báo này). Ngân hàng Nhà nước (NHNN) như thế đã được sử dụng như một máy in tiền cho ngân sách; việc phải trả lại trong cùng năm là điều có thể dễ dàng lách. Ở các nước phương Tây, chính phủ phải phát hành trái phiếu để có tiền chi. Bán được hay không và ở giá nào là tùy thị trường quyết định. NHNN cũng có toàn quyền quyết định mua hay không, tùy thuộc vào đánh giá khả năng gây lạm phát của chúng.

Quyền điều hành ngân sách lại tỏa rộng trên các địa phương vì ở Việt Nam như năm 2013, có đến 22% ngân sách địa phương là do ngân sách trung ương cấp. Và có nhiều tỉnh có đến trên 50% ngân sách địa phương là từ trung ương. Tất nhiên quyền điều hành này có thể bị hạn chế nếu như tỷ lệ ngân sách rót từ trung ương xuống địa phương điều chỉnh tự động dựa vào các tiêu chí được lượng hóa một cách khách quan thay vì dựa vào quyền phân bố xin cho của cấp cao.

Khi quyền điều hành kinh tế bao gồm rộng lớn như vậy từ việc ký cho phép mở công ty, chỉ định người quản lý, đến phân chia ngân sách lớn, thì quyền của Obama trở nên quá bé so với quyền của Thủ tướng Việt Nam, vừa là lãnh đạo chính trị quan trọng, vừa là chủ tịch một công ty có tên là tập đoàn doanh nghiệp nhà nước. Nhưng ở đâu cũng vậy, quyền hành lớn và bao trùm như thế tất nhiên sẽ dẫn đến việc các nhóm quyền lợi chạy theo áp lực, tìm cách mua bán quyền lực hoặc đánh đổi giữa quyền lợi chính trị và quyền lợi kinh tế. Tưởng tượng như thế để thấy rằng quyền của ông Thủ tướng Việt Nam là như thế đấy và tiềm năng lạm quyền là lớn, bất kể ai ngồi ở ghế đó.

Có thể có người coi nhận xét trên là khập khiễng vì đối với họ Việt Nam là nước xã hội chủ nghĩa được tập thể, chứ không phải cá nhân, lãnh đạo. Nhưng thực tế là, lạm dụng quyền lực chính trị để trở thành độc tài cá nhân đã xảy ra khi kinh tế tư bản chủ nghĩa chưa được chấp nhận và phát triển ở những nước này. Ở nơi mà độc tài cá nhân bị ngăn cản thì lãnh đạo tập thể lại chính là nguyên do dẫn đến trì trệ, vì dựa dẫm nhau và chẳng ai chịu trách nhiệm. Nhưng ở một nước như Việt Nam, khi xã hội chủ nghĩa chỉ còn là cái vỏ vì về bản chất nó đã là một nước tư bản chủ nghĩa với đầy đủ ma lực của lợi ích kinh tế, thì tiềm năng lạm dụng quyền về cả chính trị và kinh tế là điều tất nhiên, và hơn nữa sai lầm lại có thể đổ tội cho tập thể. Khi thiếu vắng sự minh bạch của pháp luật về phân quyền và cân bằng quyền lực, thì việc tập trung quyền lực kinh tế vào bất cứ ai có quyền phân phát lợi ích kinh tế sẽ đưa tiềm năng lạm quyền thành hiện thực lạm quyền. Các cơ quan tư pháp vì không độc lập cũng sẽ dễ dàng bị sử dụng để truy bức những người muốn đòi công lý. Ngay Đảng cũng sẽ trở thành cái vỏ. Tranh giành quyền lực, có thể vì muốn chống lạm quyền, có thể vì muốn giành phần về phe mình, có thể vì lý tưởng trong sáng đã trở thành bản chất cốt lõi của chế độ; tập thể lãnh đạo chỉ còn là khẩu hiệu nhằm trốn tránh trách nhiệm cá nhân. Thực tế ở Việt Nam dù chỉ có một Đảng nhưng đã có ít nhất ba phe đánh nhau dưới gầm bàn. Nếu không có đánh nhau ngầm mới là chuyện lạ.

Việc không có quyền lãnh đạo thống nhất đối với quân đội và công an có thể làm suy yếu an ninh quốc gia

Việc chia chác quyền dưới gầm bàn (đúng hơn là trong chăn vì không ai biết ai tranh quyền ai) thể hiện khá rõ trong cách bổ nhiệm tướng lãnh quân đội và công an. Hiến pháp theo điều 103 nói rõ là Chủ tịch nước là người “Thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân và giữ chức vụ Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh” và “Quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và những hàm, cấp Nhà nước khác; quyết định tặng thưởng huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự Nhà nước.” Nói tổng quát, Chủ tịch nước theo Hiến pháp không nằm trong chính phủ lại là người đứng đầu chịu trách nhiệm về quốc phòng, an ninh và ngoại giao. Chính phủ đứng đầu là Thủ tướng chỉ là người thực hiện. Nhưng thực tế có vẻ không phải vậy vì một số hàm tướng do Thủ tướng (không phải nhân danh Chủ tịch nước) phong, một số do Chủ tịch nước phong. Thông tin mới đây cho thấy Thủ tướng phong hàm tướng công an cho đến cấp trung tướng cho rất nhiều cán bộ công an, và sau đó là Chủ tịch nước phong hàm Thượng tướng công an. Thông tin trong quá khứ cũng cho thấy thấy là ngay từ năm 2004 (thời Phan Văn Khải làm Thủ tướng) Thủ tướng đã phong hàm tướng cho cả công an lẫn quân đội, và lại còn bổ nhiệm các chức vụ quan trọng như tư lệnh, phó tư lệnh quân khu. Nhưng ở chức vụ từ thượng tướng trở lên trong công an và quân đội thì được chủ tịch nước phong. Điều nay Chủ tịch nước Trường Tấn Sang làm mới đây và Chủ tịch nước Nguyễn Minh Triết cũng làm trước đây.

Khó có thể thống lãnh quân đội và an ninh quốc gia khi mà có hai người đều có quyền phong tướng và bổ nhiệm chỉ huy như thế, và chính việc thực hiện như thế đi ngược với Hiến Pháp. Cơ quan nào có quyền đánh giá xem những hành động cụ thể đã xảy ra như trên là đúng hay là trật so với Hiến pháp hiện nay? Đấy là mới nói tới hai phe, còn phe lãnh đạo Đảng có quyền đến đâu đang là dấu hỏi. Phải chăng tình trạng một Đảng ba phe đã tạo ra các cuộc bắt bớ do từng phe thực hiện riêng để dằn mặt nhau thời gian qua?

Lạm quyền nhân danh “sở hữu toàn dân” đang đưa đến tình trạnh suy tàn của công lý và bất ổn xã hội

Người nắm quyền hành pháp hiện nay vừa nắm túi tiền ngân sách, vừa có thể trực tiếp điều hành doanh nghiệp quốc doanh, lại vừa có thể thu hồi đất của dân nhằm ăn chênh lệch giá. Nhà nước qua Luật Đất đai tự giao cho mình quyền tước hữu đất của dân dựa trên nguyên lý của Hiến pháp là “đất đai thuộc sở hữu toàn dân.” Theo Luật Đất đai, nhà nước ở mọi cấp có quyền “quyết định mục đích sử dụng đất..., định giá đất”(điều 5) và thu hồi “với mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế” (điều 38). Nghị định số 17/2006 viết thêm: "giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng đã được ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng". Như thế, nhà nước ở mọi cấp có thể nhân danh bất cứ mục đích gì để lấy đất của một hay nhiều nông dân giao cho người làm kinh doanh với giá do chính họ quyết, người được nhận đất sẽ được hưởng giá cao trên thị trường. Lấy đất của người này giao cho người khác theo điều kiện mà người cầm quyền quyết định rõ ràng phản ánh sự phân biệt đối xử có lợi cho giai cấp tư bản và bất lợi cho nông dân và người cô thế. Đối với hầu hết người Việt Nam, đất đai là tài sản sở hữu duy nhất và lớn nhất nhưng chưa được sử dụng hiệu quả, do đó việc chiếm hữu sẽ nhanh chóng đưa đến giầu có cho những người được chiếm hữu và làm bần cùng hóa người mất đất. Phát triển là thành thị hóa do đó với Hiến Pháp hiện nay, 70% dân chúng là nông dân sẽ là người chịu thiệt thòi nhất, nếu như việc trưng thu đất đai không được đền bù xứng đáng. Điều này đang tạo ra bất công, bất mãn và bất ổn trong xã hội. 90% khiếu kiện hiện nay liên quan đến đất đai. Thế nhưng hệ thống tòa án hiện nay chỉ hành động theo chỉ thị và Hiến pháp có tính phân biệt đối xử bằng hành động lấy của người này giao cho người khác.

Yêu cầu sửa đổi luật pháp có tam quyền phân lập nhằm chống lạm quyền

Vấn đề lạm quyền không chỉ dừng lại việc tạo ra trao đổi, buôn bán giữa quyền lực chính trị và lợi ích kinh tế mà còn dẫn đến suy tàn của công lý nếu không có quyền lực cản nhằm cân bằng lại như tính độc lập của tòa án.

Sự thiếu sót về tam quyền phân lập đưa đến yếu kém về cả tính dân chủ và tính pháp trị; nó cũng lộ rõ khi các cơ quan tư pháp vì không độc lập dễ dàng bị người có quyền sử dụng để truy bức những người dân muốn đòi công lý, nhất là khi họ đòi hưởng các quyền công dân, quyền bình đẳng về quyền sở hữu và cơ hội kinh tế chẳng hạn, và can đảm tố cáo tham nhũng.

Năm cải cách đột phá mà tình hình đòi hỏi

Tình hình Việt Nam đòi hỏi năm cải tổ cơ bản sau, bảo đảm có cơ chế phân quyền và cân bằng quyền lực dù rằng một đảng độc quyền vẫn tiếp tục tồn tại:

1. Mở rộng quyền bầu cử thực sự và quyền ứng cử của dân chúng;

2. Phân quyền và cân bằng quyền lực giữa các định chế nhà nước;

3. Thiết lập tòa án Hiến pháp độc lập do Quốc hội bầu với nhiệm kỳ vĩnh viễn nhằm giải thích Hiến pháp và xem xét luật có phù hợp với Hiến pháp không;

4. Luật hóa bảo đảm tính độc lập của tòa án nhằm bảo vệ công lý, bằng cách cho các thẩm phán nhiệm kỳ dài hạn hay cả đời ,trừ khi có lỗi nặng thì có thể bị truất bãi (impeach như ở Mỹ)

5. Công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai là một trong nhiều loại sở hữu từ sở hữu nhà nước (trung ương và địa phương) đến sở hữu tập thế, không có cái gọi là sở hữu toàn dân, bởi vì mọi sở hữu phải có sở hữu chủ, người có quyền cũng như trách nhiệm xã hội đối với việc sử dụng sở hữu.

Việc bàn thảo sửa đổi Hiến pháp cho đến nay cho thấy là các cấp lãnh đạo cao nhất trong Đảng Cộng sản Việt Nam đã nói “không” với tất cả năm yêu cầu cải cách cơ bản trên. Vậy thì làm sao có thể lãnh đạo cải cách? Hay nói cách khác, cải cách kể cả cải cách kinh tế ở Việt Nam đã bị khai tử. Chiêu bài “tái cơ cấu” rõ ràng không có nội dung và cái gọi là cải cách đã trở nên vô nghĩa. Việc lạm dụng quyền lực dùng ngân sách và quyền in tiền, quyền vay mượn để mở rộng khu vực doanh nghiệp nhà nước sẽ làm nền kinh tế Việt Nam ngày càng thiếu hiệu quả, nợ nần cao và sẽ đưa tới phá sản. Ngoài ra, việc Luật Tín dụng cho phép ngân hàng đầu tư vào chứng khoán, làm chủ doanh nghiệp và ngược lại doanh nghiệp mở ngân hàng đã tạo thành một hệ thống chằng chịt không thể kiểm soát, cho phép các nhóm lợi ích vây quanh lãnh đạo nhà nước và đảng, lấy đất của dân, mở công ty bằng tiền của nhân dân và nhà nước và khi phá sản thì nhà nước và nhân dân cùng chịu.² Việc giải công cũng dễ dàng bị lạm dụng để làm giầu cho một thiểu số, nếu tư pháp tiếp tục bị chỉ đạo như hiện nay và hệ thống ngân hàng tài chính bị thâu tóm như hiện nay.

Lạm quyền chỉ có thể chống lại bằng quyền lực cản ngược cân bằng lại, được pháp luật chính thức công nhận. Hiện nay đã có một Đảng ba phe đấm bốc dưới gầm bàn. Thế thì tại sao không chính thống hóa việc đấm bốc cạnh tranh quyền lực bằng các qui luật minh bạch và công bằng?

Những ý kiến cụ thể dưới đây về tổ chức chính quyền dựa trên 5 điều cải cách đột phá nói đến ở trên vừa nhằm thiết lập một cơ chế phân quyền và kiểm soát quyền lực, vừa nhằm nâng cao vai trò lãnh đạo thống nhất quốc phòng và bảo vệ an ninh quốc gia của Chủ tịch nước, đồng thời cho phép mở ra cơ chế cạnh tranh giữa các ý kiến xây dựng đất nước một cách minh bạch. Hệ thống chỉ cần có sự nhất trí trong đảng lãnh đạo và nhân dân về việc xây dựng và thực hiện chính sách trong an ninh quốc phòng. Nơi cần có sự cọ xát ý kiến và chính sách một cách công khai chính là về chính sách liên quan đến kinh tế xã hội. Sự khác nhau về chủ trương của nhiều phái trong đảng là hoàn toàn bình thường, không những cần được chấp nhận mà cần được chính thức hóa trong đảng và trước công luận. Người dân, thông qua đại biểu quốc hội, là người quyết định chọn lựa chính sách bằng cách bầu Thủ tướng. Trong một đảng sẽ có ít nhất hai phe, phe đa số nắm quyền tổ chức chính phủ. Phe thiểu số trở thành phe đối lập. Tất cả sự chọn lựa phải được thể hiện thông qua lá phiếu của dân.

Như thế cơ chế này được tổ chức như sau:

1. Nhân dân tự do ứng cử vào Quốc hội.

2. Đảng bầu Tổng bí thư Đảng rồi giới thiệu ứng cử vào chức vụ Chủ tịch nước để nhân dân bầu trực tiếp, nhưng dù là ứng cử viên duy nhất cũng phải được ít nhất 51% phiếu bầu hợp lệ. Nếu không đủ phiếu, Đảng phải bầu Tổng bí thư mới để giới thiệu ứng cử. Điều này tạo tính chính danh cho chức Chủ tịch nước. Nhiệm vụ và quyền của chủ tịch nước phải được thực hiện đúng như Hiến pháp hiện nay, tức là tổng tư lệnh quân đội và trách nhiệm an ninh quốc gia (như Hiến pháp hiện nay) nhưng phải làm việc trong khuôn khổ luật pháp, và lại có hội đồng hiến pháp xem xét những quyết định hay luật lệ được đưa ra.

3. Thủ tướng do Quốc hội bầu. Mọi đại biểu Quốc hội đều có quyền ra ứng cử. Đảng viên có thể tổ chức thành hai phe nhằm ứng cử vào chức Thủ tướng với chính sách và chương trình hành động cụ thể liên quan đến kinh tế xã hội. Thủ tướng có nhiệm vụ và quyền về kinh tế xã hội đúng như Hiến pháp hiện nay. Thủ tướng có thể bị Chủ tịch nước đề nghị miễn nhiệm bằng cách yêu cầu Quốc hội bầu lại hoặc quyết định bầu cử lại Quốc hội.

4. Đảng đề cử cho Quốc hội bầu người vào Toà án hiến pháp. Tòa án hiến pháp độc lập và có nhiệm kỳ vĩnh viễn nếu hội đủ sức khỏe và tuân thủ luật pháp. Thẩm phán cũng được Thủ tướng đề cử để Quốc hội bầu với nhiệm kỳ dài hạn hay cả đời. Sự độc lập của tòa án là nhằm bảo vệ công lý. Nếu không có tòa án độc lập thì có hy vọng gì công lý.

Có người sẽ phê bình đề nghị trên là con đường đưa đến đa đảng. Nếu quả là thế thì đâu có gì sai nếu như đó là con đường quá độ đưa đến đa đảng một cách hòa bình khi điều kiện chín muồi tức là khi các cơ quan quyền lực đã được tổ chức và vận hành hoàn chỉnh và khi đảng không còn thu đủ lá phiếu tín nhiệm của nhân dân.

Vũ Quang Việt

8/8/2013

Chú thích:

1.^ Tìm trên mạng, số liệu quyết toán theo báo cáo trước Quốc hội cao hơn nhiều so với số liệu do Tổng cục Thống kê xuất bản ở đây. Như thế phải lấy báo cáo ở Bộ Tài chính và Quốc hội.

2.^ Tác giả đã phân tích những gì cần thay đổi trong Luật Tín dụng hiện nay và lý do trong bài Khủng hoảng và hệ thống tài chính tín dụng: Phân tích ứng dụng với kinh tế Mỹ và Việt Nam, Thời Đại Mới, Tháng 3, 2013 .